Бајденов ЦФИУС је постао чвршћи у другој половини његовог првог мандата

Публикација годишњег извештаја о активностима Комитета за страна улагања у Сједињеним Државама (ЦФИУС) у августу 2022. године – тела извршног огранка Вашингтона који врши контролу долазних страних инвестиција ради заштите националне безбедности САД – описује ентитет чије је пословање постало изузетно систематичнији и робуснији него до сада је био случај од његовог стварања 2021. године.

Ово је важно, јер су деценијама инвеститори лоцирани у иностранству и америчке компаније заинтересоване за привлачење свог капитала доживљавале ЦФИУС као непрозирну и његово доношење одлука испуњено неизвесношћу. Пошто сам био члан ЦФИУС-а док сам служио у Белој кући пре неколико година, био бих немаран ако не бих признао да су значајна побољшања могла бити направљена у начину на који је функционисао.

Оперативна побољшања и повећана транспарентност ЦФИУС-а су у великој мери последица завршетка имплементације Закона о модернизацији ревизије ризика страних улагања (ФИРРМА) који је донесен – посебно на двопартијској основи – 2018. и пратећих прописа. ЦФИУС-ова зрелост је достигла тачку у којој потенцијални страни инвеститори сада тачно знају где се налазе у смислу покушаја да се остваре на америчком тржишту. У многим аспектима, ЦФИУС је постао модел на који друге земље гледају док креирају сопствене регулаторне режиме за стране инвестиције.

Као што је случај у већини области економске регулације (као иу другим областима политике), свака администрација настоји да остави свој печат. ЦФИУС није изузетак. У том циљу, одмах након објављивања новог годишњег извештаја, Бајденова Бела кућа је издала извршну наредбу којом је модификовао секторски фокус ЦФИУС-а и његове критеријуме прегледа — у неким областима прилично значајно. Приметно је да је ово први пут од оснивања ЦФИУС-а да је председник директно применио своја овлашћења да промени начин и када агенција треба да процењује специфичне ризике.

Процена о томе како ће налази годишњег извештаја за 2021. и садржај нове Извршне наредбе променити ЦФИУС-ову рачуницу у доношењу одлука током остатка Бајденовог мандата у Белој кући очигледно је од великог интереса за обе америчке фирме које траже инвестициона средства од у иностранству као и странци који оцењују гостопримство улагања на америчко тржиште.

Тумачење годишњих извештаја ЦФИУС-а

Аутсајдери рутински жале да ЦФИУС није транспарентнији за јавност. Заиста, новинске приче и даље помињу ЦФИУС као „тајну агенцију“. Али ЦФИУС, по својој природи, рутински процењује власничке финансијске податке предузећа и инвеститора, као и блиско чуване информације о националној безбедности САД. Искрено, помислити да би не функционисати на начин где постоји системска заштита таквих ствари је наивно. ФИРРМА је с правом појачала заштитне мере да би испунила тај циљ.

Циници ЦФИУС-а – могу то бити с времена на време; заиста, ја нисам апологета тога – склони су да погрешно проценим импликације података садржаних у њеним годишњим извештајима. Конкретно, често постоји недостатак разумевања да ЦФИУС делује у а динамичан систем економске политике.

Шта хоћу да кажем под овим? Чињеница је да сваке године страни инвеститори све чешће доносе одлуке о томе да ли да инвестирају у САД; у ком сектору то учинити; и кога бирају као мету САД на основу њихове процене ЦФИУС-ових прошлих или истовремених одлука, укључујући и оне које је донео председник; промене релевантних америчких прописа, закона и политике, на пример, у САД антимонополска политика; политички став администрације која је тренутно на власти; и повезани фактори политичке економије САД, укључујући релевантне судске одлуке.

Једноставно речено, пропуст да се такви фактори узму у обзир приликом процене одлука ЦФИУС-а спаја узрок и последицу. У основи, занемарује потенцијалне стране инвеститоре ек анте баве се самоизбором – у мери у којој су они добро информисани и рационални актери, или барем саветовани од оних који јесу.

Ова аналитичка грешка је оличена у различитим извештајима који процењују, на пример, колико је улазних инвестиција одобрио (или није одобрио) ЦФИУС; брзину или неефикасност њеног процеса доношења одлука; и тако даље.

Шта покреће овај динамички процес? Правила ЦФИУС-а су мерљиво сазрела и постала јаснаа потенцијални инвеститори су тога све свјеснији. Дакле, процена података о пословању ЦФИУС-а – као што су они садржани у његовим годишњим извештајима – треба да се заснива на овом принципу.

Критично је, међутим, да таква већа зрелост и јасноћа не значи нужно више Либерал политички став према страним директним инвестицијама (СДИ). Заиста, политика долазних страних директних инвестиција САД је вероватно постала строжа. Али сада страни инвеститори много боље знају где се налазе него што је то био случај до сада.

Главни налази из годишњег извештаја ЦФИУС-а за 2021

Као што је рутина, иако нова Годишњи извештај ЦФИУС-а објављено 2022. године, садржи податке за све претходне године, у овом случају 2021. — што је била прва пуна календарска година од када је ФИРРМА ступио на снагу.

Повећање поднесака

Укупан износ поднесака које је ЦФИУС примио значајно је порастао у 2021. у односу на 2020. У 2021. ЦФИУС је прегледао 164 декларације (подношење кратких образаца) и 272 формална обавештења (дуге пријаве). Ово последње захтева истрагу. У односу на 2020. годину, ово представља повећање од 30% у декларацијама и отприлике 45% у обавештењима.

За процену разлога за годишњи пораст пријава потребна су три упозорења. Прво, користим израз „отприлике“ јер подносиоци захтева за одређену трансакцију повлаче и поново шаљу обавештења у зависности од почетних реакција ЦФИУС-а. Друго, у оквиру ФИРРМА-е дошло је до промене (у зависности од сектора и других атрибута одређене трансакције) са добровољног на обавезно подношење.

Треће, ЦФИУС је повећао свој фокус на обавезном подношењу претходно извршених трансакција које нису прошле кроз ЦФИУС процес за почетак. У ствари, ЦФИУС је побољшао своје ресурсе да прегледа уговоре који нису пријављени. С обзиром на овај ризик – и потенцијалне трошкове за инвеститоре ако се од њих тражи да пониште трансакцију – вероватно је лоша стратегија за инвеститоре да заобиђу ЦФИУС, посебно ако трансакција уопште лежи у „сивој зони“. Зашто? Пошто су све остале једнаке, трансакције које је извршио ЦФИУС добијају третман „сигурне луке“.

Учесталост и диспозиција декларација.

Није изненађујуће да су инвеститори из Канаде чинили највећи број (22) укупно поднетих пријава. То је тачно дупло више од броја декларација које су поднеле Немачка, Јапан, Сингапур и Јужна Кореја. Њихови поднесци су били само нешто већи од оних у Великој Британији, Гернзију и Аустралији.

Готово три четвртине декларација поднетих ЦФИУС-у 2021. године је избрисано; ово се упоређује са скоро две трећине пријава поднетих 2020. Што се тиче неочишћења, за више од 90% пријава поднетих 2021. ЦФИУС је могао да донесе одлуку. Дакле, подносиоци захтева у само мање од 10% случајева декларације би морали да поднесу дугачко обавештење ако желе да траже ЦФИУС одобрење и на тај начин утврде да ли ће или неће моћи да наставе са трансакцијом.

Учесталост и распоред обавештења

Кина је поднела 44 обавештења 2021. године – највећи број поднетих обавештења међу свим земљама. Заиста, ниво за 2021. је много већи износ од оног који су поднели Канада (28 обавештења) и Јапан (26 обавештења) – земље са другим и трећим највећим бројем поднетих обавештења. Посебно је упадљиво да ово не само да представља значајно повећање кинеске инциденце у подношењу обавештења 2020. – када је Кина поднела само 17 обавештења – већ и последњи пут када је Кина била земља са највише обавештења 2018.

Разумно је претпоставити да је један од разлога смањеног броја кинеских поднесака у 2019. и 2020. била анксиозност и неизвесност око неких одлука ЦФИУС-а које укључују кинески капитал, посебно оних у којима су акције Беле куће избиле у први план: размислите о предложеном Тик-Ток трансакција. У ствари, 2021. је била прва година од 2015. да није дошло до председничке акције против ЦФИУС-а.

Од укупног броја обавештења поднетих 2021. године, отприлике половина је била предмет формалне истраге – пропорција је слична оној у 2020. Још једна четвртина трансакција за које су обавештења поднета 2021. је повучена; међутим, већина њих – 85% – је поново пријављена. Већина преосталог малог броја трансакција није реализована јер ЦФИУС није могао да постигне споразум о ублажавању последица или су тржишни услови постали неповољни.

С друге стране, од оних трансакција које су одобрене 2021. године, око 10% подлеже споразумима о ублажавању – отприлике исти проценат у 2020. У ствари, последњих година учешће ЦФИУС-а у наметању и надгледању правних лекова за ублажавање последица расте. ЦФИУС тренутно прати више од 180 споразума о ублажавању.

Повратак канџе без обавештења

Повећање ресурса којима ЦФИУС располаже након ФИРРМА-е олакшало је напоре ентитета да процени трансакције без обавештења. Најновији извештај указује да је 2021. године, док је ЦФИУС појачао такву активност у односу на 2020. годину – 135 наспрам 117 необјављених трансакција – тражио је ек пост обавештења треба поднети у нешто више од 5% случајева. У ствари, ово представља пад у односу на 2020, када је око 15% захтевало да се подносе обавештења.

Локус секторских трансакција

Као и претходних година, трансакције које је ЦФИУС прегледао у 2021. биле су концентрисане у низу сектора, посебно у предузећима за производњу, пренос и дистрибуцију електричне енергије; издавање софтвера; рачунарски системи и пројектовање; услуге истраживања и развоја; телекомуникације; производња полупроводника и сродних електронских компоненти.

Шта је свеобухватна тема новог годишњег извештаја?

Као и претходних година, остатак света и даље сматра да ЦФИУС поседује најсавременији режим за процену ризика националне безбедности од страних улагања. Наравно, с обзиром да динамика политичке економије света непрестано покреће промене – и ризике и прилике – да би ЦФИУС остао ефикасан, и он мора да се развија.

Бајденова извршна наредба: „ЦФИУС ће обезбедити чврсто разматрање еволуирајућих ризика националне безбедности“

Издавање Извршна наредба бр.14083 од председника Бајдена 15. септембра 2022. значајан је по две тачке. Разумљиво је да је до данас велика пажња посвећена Наредби била фокусирана на низ специфичних разматрања и индустријских сектора на које ЦФИУС упућује да обрати пажњу приликом доношења својих судова о утицајима на националну безбедност на долазна страна улагања у САД. Те директиве би се могле показати као прилично широке. Међутим, пре него што о њима разговарамо, важно је скренути пажњу на почетни део Реда.

Председничка изјава о политици САД према страним улагањима

Наредба почиње изношењем јасне председничке изјаве о званичној политици САД према страним инвестицијама. Конкретно:

„САД поздрављају и подржавају стране инвестиције, у складу са заштитом националне безбедности. Посвећеност Сједињених Држава отвореним инвестицијама је камен темељац наше економске политике и пружа Сједињеним Државама значајне економске користи, укључујући „промовисање економског раста, продуктивности, конкурентности и отварања радних места, чиме се повећава национална безбедност, као што је Конгрес препознао у одељку 1702(б)(1) ФИРРМА-е.”

Издавање ове изјаве је веома добродошло. То је зато што председници рано у својој администрацији дају такве прокламације. Заиста, у модерним временима врло мали број председника то није урадио. Ипак, у случају Бајдена, неки од нас изразио забринутост убрзо након што је заузео Овални кабинет да таква изјава није дата.

Зашто је за њега било посебно критично што је предузео овај корак? Једноставно речено, зато што је став америчке владе о страним инвестицијама — какав је заузео његов непосредни претходник Доналд Трамп — био такав конфликту; опет, помисли на Тик-Ток. И амерички и страни инвеститори би били сигурни да је председник Бајден тада артикулисао оно што је сада урадио.

Спецификација Наредбе о новим разматрањима и секторском фокусу за ЦФИУС прегледе

Бајденов налог не мења Процедуре под којим ЦФИУС ради, као што је садржано у ФИРРМА-и и њеним проведбеним прописима. Али усмерава ЦФИУС на прошири фокус на преглед послова у веома широком спектру пословних сектора и активности. Они се могу сажети у четири широке категорије:

– Подизање отпорности и диверсификације САД ланци снабдевања у мноштву сектора привреде, укључујући производњу, одбрамбену индустрију, инфраструктурне услуге, снабдевање енергијом, технологије прилагођавања клими, микроелектронику, минерале, вештачку интелигенцију, пољопривреду и снабдевање храном.

– Побољшање САД Циберсецурити—не само у јавном сектору већ иу приватном, образовном и непрофитном сектору

– Обезбеђивање заштите грађана САД осетљиви лични подаци, који се односе на финансијска питања, здравствене картоне, изборе гласања, дигитални идентитет, биолошки профил, итд. и,

– Одржавање лидерства САД у напредне технологије, улагања у истраживање и развој и иновације

Поред тога, и можда најдалекосежнији критеријум ревизије наведен у Налогу – критеријум садржан у ФИРРМА као фактор који ЦФИУС може узети у обзир у својим разматрањима — је услов који ЦФИУС треба да предузме а међусекторски интегративни приступ у својој процени одређене трансакције у осетљивим секторима — дефинисаних у ФИРРМА као „критична инфраструктура, енергетска средства, критични материјал или критична технологија“.

Конкретно, уместо да доноси такве пресуде на основу серије или од случаја до случаја, према налогу, ЦФИУС обавезан проценити утицаје потенцијалне трансакције на националну безбедност у светлу природе, величине и обима постојећи кумулативне стране инвестиције or тренд страних инвестиција у дотичном сектору. Другим речима, Наредба налаже ЦФИУС-у да се чува од тога да осетљиви сектори у САД постану у доминантном власништву страних страна.

Иако није дефинисан у Наредби, изгледа да је циљ који се овде тражи не један од обезбеђивања одређеног степена међу-фирме конкуренција у сектору који се разматра – област која је, наравно, у надлежности антимонополских званичника у Министарству правде, које је статутарни члан ЦФИУС-а. Уместо тога, циљ је осигурати да не постоји превелики степен страност у сектору-без обзира на снагу конкурентских снага, који се мери бројем и дистрибуцијом величине фирми на тржишту обично без обзира на националност.

Бајденов ЦФИУС Импринт

On прима фацие из разлога, требало би бити очигледно да ће, убудуће, обим Наредбе резултирати још већом улогом ЦФИУС-а у вршењу прегледа нови улазних страних трансакција у САД него што је то већ случај.

Али тај закључак је вероватно потцењивање. Зашто? Зато што ЦФИУС има законска овлашћења да прегледа „необавештене“ трансакције—тј. претходно конзумиран послови са страним улагањима који су заобишли ревизију од стране ЦФИУС-а. У ствари, без обзира на издавање ове Наредбе, ЦФИУС је значајно побољшао своје ресурсе како би повећао број својих прегледа без обавјештења. Чини се, стога, да би Бајденова извршна наредба могла у великој мери да унапреди улогу ЦФИУС-а.