Врховни суд замагљује будућност правила ЕПА о чистом ваздуху, угрожавајући климатске циљеве

Пресуда СЦОТУС-а могла би успорити напоре у борби против климатских промјена, утицати на инвестиције у енергију и повећати регулаторни ризик

Врховни суд Сједињених Држава данас је оштро ограничио овлашћења Агенције за заштиту животне средине да регулише емисије гасова стаклене баште (ГХГ) из термоелектрана на угаљ. У побједи држава које производе угаљ и компанија за фосилна горива, Суд је пресудио да Конгрес није дао ЕПА овлаштење да осмишљава ограничења емисија стакленичких плинова на основу приступа у цијелом систему који има за циљ да преусмјери производњу електричне енергије са угља на чистији гас и Обновљиви извори енергије. Одељак 111(д) Закона о чистом ваздуху дозвољава ЕПА да регулише само радње у појединачним постројењима, а не да налаже мере за цео енергетски сектор. Пресуда од 6 до 3, у Западна Вирџинија, ет ал. против Агенције за заштиту животне средине и др. (Предмет бр. 20-1530), ограничава ЕПА на регулисање емисија из самосталних електрана без ширих алата неопходних да би се приморало на прелазак на чистију електричну мрежу. Пресуда би могла да заустави напоре у борби против климатских промена. То такође може утицати на улагања у енергетску имовину, укључујући обновљиву енергију, и створити већу регулаторну несигурност.

Оспоравање старог климатског правила да би се блокирала будућа правила

Суд је одлучио о овом сложеном предмету, који се бави питањима еколошког и административног права, иако предметни прописи – План чисте енергије америчког председника Барака Обаме из 2015. – никада нису примењени и касније су укинути. Суд је могао да одбије да саслуша случај који је покренула држава Западна Вирџинија, друге државе и компаније за фосилна горива на основу тога да, пошто тренутно не постоји регулаторни план за оспоравање, не постоји „случај или контроверза“ која би била подложна судска одлука. Укидање пријашњих регулаторних режима за смањење емисија стакленичких плинова у електранама учинило је изазов беспотребним, и још није сазрело да се оспори било која правила за која се очекује да ће ЕПА објавити да би заменила претходне планове.

Уместо тога, Суд је предузео необичан корак одобравања цертиорари, са усменим аргументима у фебруару 2022. који су покренули низ питања која су се дотицала ширих питања регулаторне моћи и делегирања овлашћења за спровођење у будућим случајевима од стране Конгреса.

Иако ЕПА не спроводи План чисте енергије и у процесу је доношења нових правила, Западна Вирџинија против ЕПА случај је ипак био оправдан, према мишљењу већине главног судије Џона Робертса. Рекао је да Западна Вирџинија и друге државе имају право да туже ЕПА јер су повређене правилом (иако се више не примењује) које „од њих захтева да строже регулишу емисије из електрана унутар својих граница“. Он је додао да случај није споран, иако ЕПА није изразила намеру да врати стари план чисте енергије, јер није „апсолутно јасно да се не може разумно очекивати да ће се наводно погрешно понашање поновити“, а влада није носио свој терет доказа да будуће доношење правила неће „поновно наметнути ограничења емисија заснована на промени генерација“.

ЕПА-ов план чисте енергије

Прописи Агенције за заштиту животне средине којима се спроводи План чисте енергије из 2015. године, који су у питању Западна Вирџинија случај, издати су у августу 2015. године у складу са чланом 111(д) Закона о чистом ваздуху. Прописи из 2015. постављају циљеве специфичне за државу и дају државама овлашћење да одреде како најбоље смањити емисије гасова стаклене баште. Та врста координације савезне државе је типична за правила Закона о чистом ваздуху. Државе би могле постићи смањење емисија у складу са директивом ЕПА балансирањем сваког од три грађевна блока плана:

1. промене на нивоу постројења за повећање ефикасности електране на фосилна горива смањењем стопе топлоте у електрани (као што је заједничко сагоревање гаса са угљем), и на други начин смањењем емисија специфичних за постројење;

2. пребацивање електрана са угља на природни гас, чиме се смањују емисије гасова стаклене баште у мешавини производних ресурса државе; и

3. промене на нивоу целе државе да се повећа капацитет обновљиве енергије, да се пређе са фосилних горива на обновљиве изворе, да се смањи потражња за енергијом кроз побољшану ефикасност, или да се уведе механизам ограничавања и трговине или предузму друге кораке за смањење интензитета угљеника у енергији грид.

Суд у Западна Вирџинија против ЕПА смањио други и трећи грађевински блок. Према Суду, правило које позива државе да осмисле смањење просечних емисија гасова стаклене баште у целом систему преко својих енергетских мрежа премашило је овлашћење које је Конгрес дао ЕПА у складу са Законом о чистом ваздуху.

Делокруг регулаторног органа и судска ревизија

Колико год та одлука била лоша за способност ЕПА да се бори против климатских промена у новим правилима о емисијама, случај је могао бити још гори за екологе. У испитивању обима овлашћења ЕПА да регулише емисије гасова стаклене баште у складу са Законом о чистом ваздуху, Суд је имао избор докле ће ићи.

Суд није поништио преседане који су чврсто утврдили способност ЕПА да регулише емисије ГХГ у складу са чланом 111 Закона о чистом ваздуху. Тиме је ЕПА само везала руке. Влада Сједињених Држава је одавно утврдила да емисије гасова стаклене баште загађују атмосферу и изазивају значајне и штетне ефекте на животну средину људи. Године 2007, у Масачусетс против ЕПАгодине, Врховни суд САД је утврдио да ЕПА има овлашћење да регулише гасове стаклене баште, као што је угљен-диоксид, као „загађиваче ваздуха“ према Закону о чистом ваздуху. Ослањајући се на Масачусетс случаја и других преседана, судови су прихватили овај став као утврђено право. Као што је приметила судија Елена Каган у свом неслагању у Западна Вирџинија У случају, „Члан 111 Закона о чистом ваздуху налаже ЕПА да регулише стационарне изворе било које супстанце која 'изазива или значајно доприноси загађењу ваздуха' и за коју се 'разумно може очекивати да угрози јавно здравље или добробит'. 42 УСЦ §7411(б)(1)(А).“

Статути које је донео Конгрес дају овлашћења регулаторним агенцијама да спроводе закон. Статути су, нужно, мање специфични од налаза, процедура, стандарда и механизама које су агенције усвојиле у формалном процесу доношења правила. Суд је оставио на месту Ознака чина на рукаву доктрина (датира из случаја из 1984. године) по којој судови традиционално дају поштовање савезним извршним агенцијама у тумачењу статута које примењују, али је Суд рекао да такво поштовање у овом случају није прикладно. Будући да регулацију енергетског сектора ЕПА није јасно овластио Конгрес, већина је рекла, ЕПА мора указати на „јасно овлашћење Конгреса“ за ауторитет на који тврди да доноси „одлуке од огромног економског и политичког значаја“. Ово је „главно питање“ које Суд треба да одреди и није нашао такво „јасно овлашћење“ у статуту. Неслагање је нагласило да се „доктрина главних питања“ обично користи када је значајна акција агенције у супротности са изражавањем упутстава из Конгреса, што План чисте енергије није, тако да би поштовање према ЕПА било прикладно.

Утицај Одлуке о регулацији климе

Способност ЕПА да регулише емисије ГХГ је кључни фактор за Сједињене Државе да испуне своје дугорочне климатске циљеве. Иако План чисте енергије који је усвојио председник Обама, а који је предмет случаја Западна Вирџинија, никада није у потпуности спроведен, очекује се да ће Бајденова администрација ове године донети сопствене прописе којима ће се смањити емисије ГХГ. Како ЕПА може да изазове да се државе пребаце са загађујућих извора производње (као што су електране на угаљ) на ефикасније когенерационе објекте на гас и, посебно, на обновљиву енергију у великој мери зависи од тога како ће администрација и Конгрес реаговати на данашњу одлуку суда.

Као што је потврђено другим судским одлукама, ЕПА има овлашћење да регулише и емисије ГХГ и (од 1971.) термоелектране. План чисте енергије за 2015. је осмишљен изричито да пронађе најбоље, најјефтиније решење за смањење емисије ГХГ из електрана. Системско усредњавање емисија шири терет по мрежи што је ефикасније могуће. ЕПА је раније утврдила да ће бити немогуће смањити емисије гасова стаклене баште на нивое који су неопходни за постизање климатских циљева ако је савезна еколошка регулатива ограничена на промјене на нивоу постројења, а не на декарбонизацију мреже у цијелом систему.

Бајденова администрација настоји да преполови укупне емисије гасова стаклене баште до 2030. и да у потпуности декарбонизира енергетски сектор до 2035. Производња електричне енергије чини 25% свих емисија стакленичких плинова у САД, при чему 60% тих емисија долази из електрана на угаљ и највећи део биланса долази од производње на гас. Само транспортни сектор доприноси више ГХГ, а са преласком на електрична возила биће још хитније озелењавање мреже.

Као резултат данашње пресуде Врховног суда, будућа ЕПА регулација емисија из електрана биће скупља и мање ефикасна. Други алати (као што су скупи нови захтеви за хватање и секвестрацију угљеника или индиректно регулисање емисија воде или других ваздуха) могу бити потребни, осим ако Конгрес не учини да дозволи ЕПА да примени друга, мање наметљива и ефикаснија решења у сарадњи са државним регулаторима за заштиту животне средине . Пакет закона о клими и чистој енергији председника Бајдена, који је усвојио Представнички дом, остаје у застоју у Сенату.

У ширем смислу, данашња одлука Суда ствара сумњу у будућим предметима о томе у којој мери би судови требало да се повинују одлукама агенције о обиму њихових овлашћења и шта представља јасан смер Конгреса. У светлу других недавних одлука Врховног суда, овај термин ограничава административну примену закона о хартијама од вредности и владиних овлашћења да регулишу безбедност на раду и јавно здравље, вероватно ће у будућности бити мање поштовања судова, више судских спорова и мање јасноће око савезних прописа у било којој области имају значајан економски утицај, што ће рећи скоро све суштинске регулативе.

Претходне парнице - Планови Обаме и Трампа се сударају

Данашња одлука није први пут да Врховни суд САД испитује план чисте енергије. Суд је одлуком од 5 до 4 од 9 Држава Западна Вирџинија, ет ал. против ЕПА, одобрио необичну хитну обуставу Плана чисте електричне енергије из 2015. године, суспендујући његову примену док је случај, који оспорава прописе ЕПА, био на чекању у Апелационом суду округа ДЦ. Од тог тренутка, план никада није спроведен. Извршна уредба коју је потписао председник Трамп у марту 2017. наложила је ЕПА ревизију Плана чисте енергије за 2015. и довела до усвајања новог правила 2019. – Правила приступачне чисте енергије (АЦЕ). Окружни суд ДЦ, који није био предмет одлагања и саслушао је Западна Вирџинија дала је Трамповој администрацији додатно време да спроведе свој план замене (уместо да једноставно укине План чисте енергије из 2015. године) пошто, како су потврдили судови, ЕПА има и законска овлашћења и дужност да регулише емисије гасова стаклене баште према Закону о чистом ваздуху. Правно питање за ЕПА је било (и данас је још увек) како регулисати емисије, а не да ли то учинити.

Покушај Трампове администрације да замени Обамин план чисте енергије оштро ограниченијим АЦЕ правилом на крају је пропао. АЦЕ правило Трампове администрације из 2019. укинуло је и заменило план чисте енергије који је ЕПА спровела 2015. под председником Обамом. Правило АЦЕ из 2019. изоставило је многе мере – попут охрабривања држава да размотре „ограничење и трговину“ тржишта угљеника или пребацивање производње електричне енергије са угља на природни гас и са фосилних горива на енергију ветра и сунца и друге обновљиве изворе – које су биле кључни делови План чисте енергије председника Обаме из 2015. АЦЕ правило из 2019. значајно је ограничило домет ЕПА-ине регулативе о емисији гасова стаклене баште на појединачне стационарне изворе (самосталне електране на угаљ), а не на системске програме „изван ограде“. АЦЕ правило из 2019. продужило је временски рок за државе да предложе планове за испуњавање циљева емисија. АЦЕ правило из 2019. такође је у великој мери сузило кораке за поправку које су генератори морали да предузму, од којих неки вероватно уопште не би смањили нето емисије угљен-диоксида.

Окружни апелациони суд округа ДЦ одбацио је као беспотребан поступак у Западна Вирџинија случај којим се оспорава План чисте енергије из 2015. 17. септембра 2019., једанаест дана након ступања на снагу новог АЦЕ правила ЕПА које замењује План чисте енергије Обамине администрације из 2015. Тај ланац догађаја довео је до обједињавања неколико предмета, захтева за ревизију и данашње одлуке Врховног суда.

У међувремену, 19. јануара 2021. године, у Америчко удружење за плућа, ет ал. против ЕПА, Амерички Апелациони суд за Дистрикт Колумбија укинуо је правило о приступачној чистој енергији коју је ЕПА под Трамповом администрацијом усвојила у јуну 2019. Тај случај је био последња велика правна одлука до данас која је утицала на домаћу регулацију емисија ГХГ у енергетском сектору. Окружни апелациони суд ДЦ у свом Америчко удружење плућа Одлуком је утврђено да су и ЕПА-ово укидање Плана чисте енергије из 2015. и усвајање заменског правила из 2019. били правно неисправни, наводећи да је ЕПА из 2019. „измена регулаторног оквира за успоравање процеса смањења емисија произвољна и хировита. На основу свог „налаза о угрожености“, ЕПА је дужна да регулише емисије гасова стаклене баште према Закону о чистом ваздуху.

Одлука у Америчко удружење плућа случај је поново потврдио налаз ЕПА из 2015. да емисије угљеника из електрана узрокују или значајно доприносе загађењу атмосфере гасовима стаклене баште за које се разумно може очекивати да ће угрозити јавно здравље и добробит. Према ДЦ Цирцуит Цоурту, ЕПА је применила своју експертизу како би утврдила, на законском језику, „степен ограничења емисије који се може постићи применом најбољег система смањења емисије“ који је „на адекватан начин доказан“. Тај систем мора „узети [е] у обзир трошкове постизања таквог смањења и све утицаје на здравље и животну средину и енергетске захтеве[.]“ Када ЕПА идентификује најбољи систем смањења емисија, ЕПА одређује количину смањења емисије да постојећи извори треба да буду у стању да остваре на основу примене тог система и усваја одговарајуће смернице за емисије.

Новом пресудом Врховног суда у Западна Вирџинија У данашњем случају, ЕПА ће имати на располагању много мање алата за смањење емисија из енергетског сектора.

Енергетска транзиција: угаљ на гас и обновљиве изворе енергије

План чисте енергије требало је да смањи емисије угљен-диоксида из постојећих електрана на фосилна горива за 32% до 2030. године, у односу на нивое из 2005. године. Ти циљеви су ипак испуњени, делом зато што су многе државе добровољно испоштовале захтеве ЕПА као да су правила из 2015. ступила на снагу. Пад цена конкурентских технологија је још важнији економски покретач енергетске транзиције. Уштеде трошкова су појачане, као ветар у леђа, јавним политикама које фаворизују декарбонизацију енергетског сектора и које су технологије обновљиве енергије учиниле јефтинијим, скалабилнијим и поузданијим. Ниске цене природног гаса, драматично нижи трошкови изградње ветроелектрана и соларних електрана и државни и савезни прописи и подстицаји за нове инвестиције у обновљиву енергију (углавном стандарди портфеља обновљивих извора, порески кредити, надоградња преноса, мерење мреже и складиштење) заједно су убрзали „прелазак енергије“ са угља на чистију електричну мрежу.

Конкретно, угаљ је постао неекономичан за велику производњу електричне енергије због трајно ниских цена природног гаса од 2008. до прошле године. Производња електричне енергије на угаљ у Сједињеним Државама достигла је врхунац 2007. Комуналије су пензионисале преко 546 електрана (који се састоје од преко 100 ГВ комуналних капацитета за производњу електричне енергије на угаљ), углавном застарелих електрана изграђених 1970-их и 1980-их, током прошлости декада. Најмање 1 од 4 преостале електране на угаљ (од укупне преостале флоте са око 200 ГВ производног капацитета и око 23% укупне производње електричне енергије) треба да се повуче до 2035. године, према Америчкој администрацији за енергетске информације , чак и у одсуству нових федералних ограничења за емисије гасова стаклене баште (ГХГ).

Ове старе електране на угаљ замењују се новим електранама на гас или обновљивим изворима енергије. Повлачење термоелектрана на угаљ праћено је изградњом или пренапајањем нових, ефикаснијих електрана на природни гас. Данас је 278 ГВ гасних електрана са комбинованим циклусом преовлађујућа технологија за производњу енергије у Сједињеним Државама, а планира се још више, посебно у Тексасу, Пенсилванији и Охају.

Гас је само део приче. Са порастом цена природног гаса (Хенри Хуб) са најнижих 1.63 УСД/ММБту у јуну 2020. на 3.26 УСД пре годину дана на преко 6 УСД данас, обновљиви извори енергије су често најнижи генератор маргиналних трошкова, што узрокује благи пад удела у укупном киловату -сати произведени природним гасом са 39% у 2020. на 37% у 2021. години.

Обновљива енергија је постала велики бизнис и покретач раста радних места упркос скученим тржиштима рада. Америчка соларна индустрија додала је 17,212 радних мјеста у 2021., што је повећање од 5.4% у односу на претходну годину. Више од 3 милиона радних места, 40% од укупног броја радних места у енергетици, подржава смањење емисије угљеника у САД на нулу у неколико сектора – ветро, ​​соларна, електрична возила (ЕВ), складиштење енергије, пренос и дистрибуција и енергетска ефикасност – према Извештај Министарства енергетике (ДОЕ) о енергији и запошљавању САД (УСЕЕР) објављен ове недеље.

Удео укупне производње енергије у земљи из не-хидро обновљивих извора, као што су енергија ветра и соларна енергија, скочио је са мање од 5% у 2012. на преко 15% ове године и наставља брзо да расте. Очекује се да ће се отприлике 70 ГВ постојећих капацитета за производњу соларне енергије који сада раде у Сједињеним Државама удвостручити у наредних неколико година.

Огромна већина нових додатака капацитетима за производњу електричне енергије у протекле две године биле су електране на ветар и соларне електране, што се очекује да ће се наставити. Многи нови пројекти соларне енергије у комуналном обиму укључују складиштење батерија како би се повећала доступност овог повременог ресурса. Ветар на мору, који је већ успостављен у Европи и Азији, коначно узима маха у Сједињеним Државама са веома великим пројектима у развоју код североисточне обале Атлантика и планираним новим аукцијама закупа за Северну Каролину и Калифорнију.

Изазови за соларну енергију: трговинска политика и ланци снабдевања

Брзи темпо нових соларних инсталација је изазван инфлацијом, затегнутим тржиштем рада, изазовима у ланцу снабдевања и акцијама за спровођење трговине. Због релативног недостатка домаћих производних капацитета, већина опреме за соларну енергију се увози. Глобални лидер по ниским ценама је Кина. Увезена кинеска соларна опрема подлеже различитим тарифама од 2012. године, а а Царина од 30% на увезене фотонапонске ћелије и модуле од кристалног силицијума (ЦСПВ) уведена је 2018..

Те тарифе су већ урачунате у нове пројекте. Од 1. априла 2022. године, међутим, многи нови пројекти соларне енергије су стављени на чекање због неизвесности око додатних трошкова увезене опреме због тзв. Аукин трговинска истрага заобилажења увезене соларне опреме произвођача из Камбоџе, Малезије, Тајланда и Вијетнама, од којих многи користе кинеске компоненте. Председник Џозеф Р. Бајден млађи је 6. јуна прогласио 24-месечну суспензију антидампиншких и компензационих дажбина на соларне панеле, ћелије и модуле који подлежу Аукин истрага, што је утицало на увоз из четири земље југоисточне Азије које чине 80% америчког увоза соларних ћелија. Америчка индустрија соларне енергије одахнула је.

Данас постоје вести о још једној владиној акцији која угрожава ланце снабдевања за увезену соларну опрему. Кина чини око 80% глобалне производње полисилицијума соларног квалитета, суштинске компоненте соларних фотонапонских (ПВ) панела. Америчка царина и гранична заштита ове недеље је наводно почела да задржава фотонапонске модуле који не могу да прикажу документацију о ланцу снабдевања за кварцит који се користи за производњу полисилицијума према новом Ујгурски закон о спречавању присилног рада, који је скоро једногласно прошао Конгрес у јануару и ступио на снагу 21. јуна 2022. године.

Утицај на енергетске инвестиције

Пресудом Врховног суда у Западна Вирџинија против ЕПА могло имати изражене ефекте на приватне инвестиције у енергију и зелену технологију која се односи на климу. Два фактора су кључна за предвиђање потенцијалних тржишних утицаја пресуде Суда. Прво, ако ЕПА сада мора бити креативнија у регулисању емисија гасова стаклене баште унутар уске стазе за пливање коју је предложио Суд, онда би процене постојећих капацитета за производњу топлотне енергије и повезаних средстава узводних фосилних горива могли бити изазовнији. На тренутном тржишту, улагања у додатне капацитете за производњу електричне енергије и даље у великој мери фаворизују обновљиве изворе и ефикасније генераторе комбинованог циклуса на природни гас. Друго, инвестиције свих врста би могле пасти – а ризици од судских спорова би се могли повећати за будуће пројекте – до те мере да је Врховни суд створио двосмисленост у обиму законских овлашћења регулатора уопште у овој и другим пресудама. Промене закона, неизвесност у вези са новим прописима или овлашћењима агенција и страх од судских промена: ови политички ризици могу да смање инвестиције у свим секторима.

Огромна улагања у енергију ветра и соларну енергију која се очекују у наредној деценији – заједно са складиштењем енергије, дистрибуираном производњом и унапређеним преносним капацитетима – да би се задовољила повећана потражња за електричном енергијом поклапа се са економским растом, декарбонизацијом транспортног сектора, све већом дигитализацијом привреде, и потребу за повећаном отпорношћу критичне инфраструктуре у условима екстремних временских услова. Дугорочна улога нуклеарне енергије остаје неизвесна. Без обзира на то, нове, чистије електране ће бити потребне за компензацију планираног пензионисања старијих, мање ефикасних термоелектрана које загађују. Та пензионисања ће се вероватно наставити. Нове технологије, ЕСГ императиви инвеститора, државни прописи о заштити животне средине и економски изазови за угаљ у поређењу са гасом и обновљивом енергијом: ови фактори ће наставити да покрећу енергетску транзицију.