Време је да се укине зонирање? Нова књига чини случај

У многим градовима САД становање је превише скупо. Цене станова у приморским градовима као што су Њујорк и Сан Франциско су ноторно нечувене, али чак и у градовима у унутрашњости као што су Нешвил и Денвер цене брзо расту. Истраживања показује то зонирање је велики допринос америчким високим трошковима становања, а у новој књизи, Произвољне линије: Како је зонирање сломило амерички град и како то поправити, бивши планер Њујорка М. Нолан Греј убедљиво тврди да би градови требало да укину корен и грану зонирања.

Пре него што разговарамо о проблемима са зонирањем, Греј (потпуно откривање: Греј је пријатељ и понекад коаутор) говори читаоцу шта је зонирање, а шта није. Зонирање раздваја коришћење земљишта у три широке категорије – стамбене, пословне и индустријске – као и бројне поткатегорије и регулише густину. Зонирање није грађевински прописи, историјско очување, уредбе о парцелама, преглед дизајна, еколошка регулатива или свеобухватно планирање. Све су то алати које локалне самоуправе користе за обликовање изграђеног окружења, али то нису зонирање.

Јасно дефинисање зонирања унапред је важно јер идеја о укидању зонирања може изгледати радикално ако људи мисле да је то једини начин на који локални званичници могу да ублаже сметње градског живота. Али како Греј објашњава, иако зонирање има велики утицај на облик града, оно мало чини да га учини погоднијим за живот.

Књига је подељена на три дела. Први део објашњава шта је зонирање и зашто је установљено. Други део представља четири критике зонирања: повећава трошкове становања, смањује економски раст, подстиче економску и расну сегрегацију и намеће ширење мандата. Трећи део говори о актуелним напорима за реформу зонирања и раним успесима; даје разлоге за укидање зонирања; и разматра како би планирање града могло да изгледа у свету без зонирања.

Кратка историја зонирања

Греј нас подсећа да је зонирање релативно ново. Први зонски код установљен је у Њујорку 1916. године, пре једва више од 100 година. Ипак, градови су већ постојали хиљадама година, а званичници и становници тих градова пре зонирања морали су да се носе са свим сметњама које муче савремени градски живот – буком, загађењем, одлагањем отпада, загушеношћу – без зонирања. Да ли је зонирање локалним званичницима понудило нови, ефикаснији начин да побољшају живот у граду? Не баш, каже Греј.

Иако су проблеми градског живота били и јесу превише стварни, Греј објашњава да је зонирање брзо прешло са алатке за решавање традиционалних сметњи на нешто још подложније — начин да се људи из одређених раса, класа прихода и занимања искључе из пожељних области.

Као пример, Греј наводи Беркли, калифорнијску уредбу о зонирању, која је донета убрзо након њујоршког. Садржао је први зонски округ за једну породицу у земљи. Наводно ради заштите карактера суседства и ограничавања загушења - уобичајени рефрени присталица модерног зонирања - забранио је приступачније стамбене опције као што су станови и стамбене зграде.

Такође је забранио предузећима, као што су кинеске перионице веша, да раде у стамбеним насељима. Иако није наведени циљ, ово правило је прикладно држало кинеске имигранте подаље од просперитетнијих домородаца, јер је у то време већина људи живела близу свог посла како би могли да пешаче до посла.

Ове две идеје – давање приоритета самостојећим кућама за једну породицу и забрана већини предузећа из стамбених насеља – постале су стубови модерних уредби о зонирању које настављају да промовишу приходе и расну сегрегацију.

Грејов извештај о улози савезне владе у промовисању локалног зонирања је посебно проницљив. Године 1923. само 218 општина имало је зонске уредбе. До 1936. године, преко 1,000 локалних самоуправа усвојило је зонирање. Федерални званичници, попут тадашњег секретара за трговину Херберта Хувера, помогли су да се покрене ово брзо ширење зонирања јер су желели друштво широко распрострањеног власништва над кућама које би вратило „национални карактер“ и подржало грађевинску индустрију.

Да би остварио своје циљеве, Хувер је саставио Саветодавни комитет за планирање града и зонирање. Састојао се од неколико звезда савременог покрета планирања, укључујући истакнутог пејзажног архитекту Фредерика Лоа Олмстеда млађег. Комитет је израдио Закон о омогућавању стандардног зонирања (СЗЕА), који је био модел законодавства које су државе могле да усвоје да би овластиле општине да креирају локалне уредбе о зонирању. СЗЕА су снажно промовисали Хувер и комитет, а до 1930. године, 35 од тадашњих 48 држава је применило законе, често по узору на СЗЕА, који су дозвољавали локалним самоуправама да спроводе зонирање. Касније је савезна влада додатно охрабрила зонирање тако што је правила о зонирању поставила као услов за помоћ Федералне стамбене управе и друге савезне грантове и зајмове.

Високи трошкови зонирања

Други део књиге објашњава четири проблема изазвана зонирањем. Прво, зонирање повећава трошкове становања. Како Греј објашњава, правила зонирања која ограничавају густину становања, као што су минималне величине парцела, ограничења за вишепородично становање, ограничења висине и минимални захтеви за паркирање. смањити понуду становања. Када понуда стамбених објеката није у стању да прати потражњу, цене расту. Укратко, ово се дешава у сваком скупом насељу у сваком скупом граду у земљи.

Други трошак о којем Греј расправља је негативан утицај зонирања на државу економски раст. Када људи нису у могућности да се преселе у градове са више могућности за запошљавање и већим платама, цела земља трпи. Губимо на робама и услугама које би људи производили када би могли да приуште да се преселе, а хватањем људи на места са нижим платама и мање могућности, неизбежно завршавамо да трошимо више новца на програме социјалне заштите.

Затим, Греј описује како зонирање подстиче сегрегацију. Рани кодекси зонирања су садржавали експлицитно расни језик, али након што су судови пресудили да је такав језик незаконит, експлицитна расна ограничења су замењена другим ограничењима која су углавном постигла исти резултат. Правила зонирања која ограничавају или забрањују изградњу јефтинијих станова, дуплекса или триплекса и уместо тога захтевају од људи да купују једнопородичне куће на великим парцелама спречавају људе са нижим приходима да купују станове у многим насељима. Пошто су црнци, Хиспаноамериканци и друге мањинске групе имали – и још увек имају – ниже приходе од белаца у просеку, ова правила су резултирала широко распрострањеном расном и приходовном сегрегацијом која постоји до данас.

Коначно, зонирање подстиче ширење које штети животној средини. Греј препричава причу о овом питању из својих дана планирања. Програмер је предложио пројекат претварања старе болничке зграде у стамбену зграду са медицинским канцеларијским простором на првом спрату и отприлике 140 јединица са ограниченим приходима, заједно са 220 јединица по тржишној цени. Локација је била близу транзита, тако да је много људи могло да живи у згради без потребе за аутомобилом. Како Греј пише: „Из перспективе планирања, било је то закуцавање. Ипак, неки мештани су искористили процес резонирања да се одлучно супротставе пројекту, тврдећи да би нови развој штетио животној средини.

Идеја да је раст лош за животну средину уобичајена је међу противницима већег развоја, али како Греј објашњава, гушћи развој је бољи за животну средину. Олакшава људима ходање или вожњу бициклом до места, што смањује потребу за аутомобилом и пратеће емисије. Станови и дуплекс такође захтевају мање енергије за грејање и хлађење него самостојеће породичне куће јер су јединице обично мање и имају мање зидова изложених споља. Коначно, гушћи развој смањује потребу за новим развојем на ивици градова, што значи више шума, паркова и отвореног простора.

Како укинути зонирање

Након што је објаснио значајне трошкове зонирања, Греј се враћа свом главном аргументу — потреби да се укине зонирање. Да би показао да укидање зонирања неће довести до катастрофе, Греј се окреће Хјустону, једином великом граду у Америци који нема традиционално зонирање.

Како Греј објашњава, коришћење земљишта у Хјустону у великој мери прати образац који се види у другим градовима — предузећа су на магистралним путевима, куће су у мирнијим стамбеним насељима, станови су често у насељима мешовите намене, а тешка индустријска употреба је далеко од стамбених подручја. То је зато што систем цена природно додељује оскудно земљиште у Хјустону, радећи посао одељења за планирање других градова, али без штетних споредних ефеката. Као резултат тога, Хјустон је једнако погодан за живот као и зонирани градови, али јефтинији, јер без ограничења зонирања понуда стамбеног простора може пратити потражњу.

Греј предлаже два корака које други градови могу да предузму да би више личили на Хјустон. Прво, општине треба да захтевају да уредбе о зонирању буду редовно одобрене од стране супервећине на референдуму у изборној години. Становници Хјустона су три пута гласали за зонирање — 1948, 1962. и 1993. године — и сваки пут су га одбили. Ако су други градови дозволили становницима да гласају о зонирању, можда ћемо видети еквивалентне резултате негде другде.

Власници кућа забринути за вредност имовине и локални званичници којима су потребни њихови гласови можда неће бити вољни да сами спроведу захтев за гласање, али пошто државне владе на крају контролишу шта је дозвољено локалним самоуправама да раде, државни закон који захтева редовне референдуме о зонирању може на одговарајући начин приморати њихове руку. У читавој књизи, Греј подржава државно превенцију локалних правила зонирања како би се превазишао локални НИМБИизам, а правило о државном референдуму је пример тога.

Други корак је стварање процеса који омогућава најодлучнијим заговорницима зонирања да имплементирају правила слична зонирању у свом непосредном сусједству. Хоустон ово урадио, омогућавајући областима да се одлуче за строжа правила на основу гласања погођених власника имовине. Стварање опције за већу контролу суседства може умирити становнике који се залажу за зонирање, док их спречава да намећу своје преференције целом граду.

Живот након зонирања

Дакле, како изгледа планирање града без зонирања? Греј нуди неколико идеја.

Неоптерећени спровођењем зонирања, планери би требало да се усредсреде на ублажавање стварних екстерних ефеката. Бука, загађење и загушења су прави проблеми у градовима, али зонирање није једини или најбољи начин да се они реше. Постављање стандарда за различите екстерне ефекте, на пример, правила о буци, не захтева традиционално зонирање. Планери и полиција могу да спроводе стандарде, док закон о деликту и службе посредовања могу да решавају спорове између суседа када је то потребно. Заједно са применом кода, Греј сугерише да би планери требало да играју улогу у процесу посредовања.

Укидање зонирања ће такође дати планерима више времена да раде на стварном планирању града – постављајући уличне мреже, осигуравајући да има простора за паркове и одређујући где треба да се налазе школе и други јавни објекти како би се прилагодили будући раст. Да би били сигурни да њихово планирање функционише, Греј предлаже да би планери требало да прикупе и анализирају више података, као што су време путовања, квалитет ваздуха и цене становања. Да ли људи могу да дођу до свог посла у разумном року? Могу ли људи себи приуштити да се преселе у град? Ова питања треба да заузму време планера, а не да ли стамбена зграда може да има два или три спрата или да ли је перионица дозвољена употреба пословног простора.

Zakljucak

Све у свему, Грејева књига је одличан додатак литератури о прописима о становању и коришћењу земљишта. Он јасно дијагностикује проблеме изазване зонирањем и нуди разумна решења за побољшање начина на који амерички градови користе земљиште. Његово искуство као планера јача његове критике и препоруке. Иако се нисам слагао са свиме — његови предлози да се одржи приступачност становања у областима које се баве џентификацијама укључују превише мешања владе за мој укус — главни аргумент књиге је убедљив: уместо да се побољшају градови, зонирање углавном користе етаблирани становници да искључе придошлице. Греј је у праву, требало би да укинемо зонирање. Надамо се да ће ова идеја бити популарна у градовима широм земље.